1. DESCRIPCIÓN DEL DELIVERY SYSTEM (DS)

Las administraciones públicas que han desarrollado y operan con sistemas inherentes a la gestión para resultados (planeación y presupuestos basados en resultados, evaluación del desempeño y mejora de la gestión), deberían empezar a aplicar el sistema que aquí se describe con denominación de Delivery Sistem (DS).

En términos generales, se trata de una aproximación pragmática a lo que Nick Macpherson, un funcionario del gobierno inglés, denominó “Deliverology”[1] acuñando el nombre de una especie de ciencia de la entrega de bienes y servicios públicos.

La idea general de la metodología es seductora en la medida de su simplicidad: en primer lugar busca entender el Mapa Relacional que define el proceso de entrega de los bienes y servicios públicos en sectores considerados prioritarios, para posteriormente identificar todas las relaciones consideradas críticas y proceder a la identificación de las barreras que impiden su desarrollo fluido.

Luego de este diagnóstico, continúa con la definición de Planes de Acción dirigidos a destruir los obstáculos y garantizar el cabal funcionamiento de la cadena de entrega.

El proceso de implementación de las mejoras es liderado por una oficina denominada Delivery Unit (DU) cuyo interés principal está en ayudar a que todos los actores del proceso de entrega puedan desarrollar su papel de manera más efectiva. El DS sustenta todo su desarrollo en la ejecución de tres pasos que deben adelantarse de manera secuencial y se muestran en la figura 1.

Figura 1 – Pasos para la construcción de un sistema de entrega

Paso 1: Mapa del Sistema

Identificar impactos, resultados y productos

Identificar grupos de actores

Mapa del sistema y sus relaciones

Paso 2: Análisis del Sistema

Identificar vacíos en el entendimiento del sistema

Llevar a cabo el análisis de las relaciones para completar los vacíos

Paso 3: Fortalecimiento del Sistema

Incluir la perspectiva del beneficiario (cliente, ciudadano, destinatario)

Barreras y acciones

Plan de entrega

Fuente: DEPP 2011, adaptado de Delivery Unit

Para entender el DS es imperativo entender lo que autores como Weiss^{^[2]} definieron como la Teoría del Cambio (TC) de las intervenciones públicas y lo que autores como Rother^{^[3]} denominan Value Stream Mapping (VSM) al interior de las organizaciones, para posteriormente comprender la órbita de intervención de la metodología dentro de este marco de referencia.

1.1 La teoría de cambio

El enfoque TC define al gobierno como un actor capaz de lograr cambios sustanciales en la calidad de vida de la población a través del desarrollo de sus intervenciones. Está completamente atado al modelo de Gestión Pública Orientada a Resultados (GPOR)[4] en el sentido que entiende al gobierno no como un simple productor de bienes y servicios (públicos y privados) sino como en encargado de mejorar las condiciones de la sociedad a través del logro de resultados e impactos.

Figura 2 – Teoría de Cambio de las intervenciones públicas

Fuente: elaboración propia

Figura 3 – Clasificación de los indicadores de acuerdo con su utilidad

Fuente: DAFP (2004)

Como se muestra en la figura 2 y en la figura 3, bajo este enfoque el gerente público es responsable de concebir intervenciones debidamente diseñadas en todos sus niveles, en el marco de procesos de planificación técnicamente robustos y de controlar durante su ejecución cada una de las etapas del proceso de creación de valor. En este sentido, es responsable de garantizar la eficiencia en el desarrollo de los procesos al interior de la intervención, asegurar la eficacia en el logro de los productos o promesar de valor esperadas por la sociedad y lograr la efectividad al garantizar que esos productos lleguen a la población objetivo y logren los efectos esperados. Para poder hacerlo debe monitorear de manera permanente cada uno de los niveles de la intervención definiendo y verificando indicadores apropiados. En los casos en los resultados de avance no sean los indicados debe realizar las evaluaciones necesarias para corregir oportunamente los problemas que puedan presentarse en todos los niveles de la cadena de valor de la intervención.

Una constante en la Gestión Pública actual es que de jure muchos gobiernos están orientados a resultados, es decir deberían administrar de manera efectiva toda la cadena de valor de la intervención, pero de facto, escasamente controlan la cadena de producción de bienes y servicios sin preocuparse demasiado por lograr los efectos esperados. En este contexto la aplicación de metodologías como el Delivery System resultan beneficiosas pues acercan las concepciones de derecho y de hecho con resultados beneficiosos para el bienestar de los ciudadanos. Por eso se considera tan conveniente y se ha extendido tan rápido en países medianamente avanzados en la concepción de lo público[5]. Esta situación es evidente cuando se revisan los procesos de de diseño y perfeccionamiento de las intervenciones públicas más populares. En la actualidad el enfoque más difundido para la estructuración de intervenciones públicas es el de los modelos lógicos[6] que salvo algunas excepciones concentran su atención en la definición precisa de sus bienes y servicios sin preguntarse por lo que ocurre después durante su proceso de entrega.En este marco, como se puede observar en la figura 4, el Delivery System opera como un complemento idóneo para elevar la efectividad de los gobiernos en la medida en que concentra todo sus esfuerzos en entender de manera muy precisa las características y naturaleza de los bienes y servicios (públicos y privados) ofrecidos por la intervención, en definir las características y naturaleza de los beneficiarios para entender sus necesidades y expectativas, en identificar las rutas por las que son conducidos dichos productos hasta sus clientes en el marco de las redes institucionales dedicadas de proveerlos y por ultimo en mejorar todo este complejo sistema con el objetivo de hacerlo más efectivo.

Figura 4 – Alcance del Delivery System

Fuente: elaboración propia

1.2 Herramientas principales del Delivery System

El DS desarrolla todo el análisis de la cadena de entrega sobre una herramienta gráfica denominada “Mapa de Entrega”, se trata de una versión ajustada de lo que en la jerga de procesos y de gobernanza global se denomina “Mapa Relacional”. El proceso de estudio se ajusta a los lineamientos metodológicos de lo que en investigación de operaciones se denomina “Ingeniería de Procesos”.

Para entender de manera más amplia el enfoque pasemos a analizar los fundamentos metodológicos más actuales de estos dos instrumentos.

1.2.1 Mapas Relacionales

El proceso de definición de mapas relacionales se enmarca en los principios de Cognitive Mappíng (CM), una aproximación ampliamente difundida en los procesos de entendimiento y análisis estratégico. De acuerdo con Chameeva, Durrieu y Mandjak (2001), la aplicación de CM provee al investigador con una herramienta eficiente para construir mapas que representan un conjunto de relaciones particulares asociadas a un grupo específico. Hayer (2004) define el CM como una herramienta que permite analizar desde perspectivas globales problemas determinantes para el éxito de las operaciones organizacionales. En general, la literatura de la ciencia política y la administración de negocios definen CM como un proceso de construcción de mapas gráficos cognitivos que recogen una representación individual o colectiva de un tópico particular. Un mapa cognitivo es un diagrama conformado por una colección de nodos vinculados por arcos, en los que cada nodo equivale a una variable conceptual y cada arco a una relación causal, que representa el conjunto de creencias y de conocimientos que sobre un asunto tiene un sujeto (individuo o colectivo). Scavarda, Chameeva, Goldstein, Hays y Hill (2004) hacen una clasificación de los mapas cognitivos que se muestra en la siguiente figura y que permite dar perfecta cuenta del alcance del CM.

Figura 5 – Taxonomía de los mapas cognitivos

Fuente: Scavarda, Chameeva, Goldstein, Hays y Hill (2004)

Como se puede apreciar en la figura, los mapas de procesos y los mapas de redes de proyectos son un tipo de mapa cognitivo caracterizado dentro de la categoría de mapas directos. Ahora bien, de acuerdo con Segarra (2005) Existen tres modelos de representación gráfica de los procesos: los mapas relacionales, los mapas de actividades y los diagramas de flujo. Según la autora, el mapa relacional facilita la comprensión de un conjunto de interacciones que se dan en el marco de una operación colectiva que de otra manera pasarían desapercibidos. El Mapeo relacional fue desarrollado en primera instancia por Radford (1995) para entender el modelo mental de los mediadores en una situación de conflicto. Para el caso particular de procesos, la acepción más generalizada de mapas relacionales los define como una herramienta gráfica que muestra a un macro nivel las relaciones de organización con sus clientes o beneficiarios y las interacciones funcionales entre sus diferentes áreas operativas. En la figura siguiente se muestra un ejemplo de mapa relacional por funciones para el proceso de construcción de aviones comerciales.

Figura 6 – Ejemplo de mapa relacional por funciones

Fuente: Segarra (2005)

1.2.2 Ingeniería de Procesos

La Ingeniería de Procesos (IP) es una aproximación que se basa en identificar dentro de la cadena de valor de las organizaciones, los procesos importantes con el fin de ajustarlos, redefinirlos o reemplazarlos en aras de logra reducir cuellos de botella, reprocesos, esfuerzos perdidos, reestructurar arreglos organizacionales inconsistentes y retirar actividades que no agregan valor a la cadena. El fin último de la IP en el sector público, es mejorar la capacidad de las instituciones y/o las intervenciones para dar solución eficiente y efectiva a problemas sociales. Bajo el enfoque de procesos transversales la IP usualmente sigue los fundamentos del Process Quality Management (PQM)[7] y observa los principio de la versión para el sector servicios de Lean Six Sigma[8].

La primera aproximación supone afrontar la IP en el marco de las siguientes fases:

Fase de Planificación

La fase de planificación consiste en cinco pasos: identificación de necesidades y expectativas de los usuarios, establecer los productos y/o servicios esperados, determinar las unidades de medida del proceso (costo - beneficio / efectividad del producto), diseñar el nuevo proceso, realizar el análisis de brechas con el proceso actual. Esta fase de planificación es la que consume más tiempo de las tres fases.

Fase de Transferencia

En esta fase los planes desarrollados en la primera fase son puestos en funcionamiento por parte de los responsables y sus equipos de trabajo.

Fase de Gestión Operativa

En este caso los responsables y sus equipos de trabajo controlan el rendimiento del nuevo proceso, centrándose en las medidas de eficiencia y eficacia. Se aplican técnicas de control de calidad, según proceda, para mantener el rendimiento y se utilizan técnicas de mejora de la calidad para eliminar deficiencias del proceso. Por último, se realiza una revisión periódica de la gestión por parte de la Alta Dirección para garantizar que el proceso cumple los objetivos estratégicos establecidos y satisface las necesidades identificadas de los usuarios.

La segunda aproximación usualmente se enfoca en la versión DMAMC^{^[9]} que sugiere afrontar los procesos de mejoramiento conforme al desarrollo secuencial de 5 pasos:

Definir

Medir

Analizar

Mejorar

Controlar

Este mecanismo de mejoramiento de procesos recoge los elementos centrales de la metodología Lean cuyas bases fueron concebidas e implementadas por Taiichi Ohno[10] durante los años 50 en la compañía fabricante de automóviles Toyota. Sus principales fundamentos están asociados a término con el cual la bautizaron Womack, Jones y Roos en los 90[11]. Lean es una palabra de origen inglés que significa “delgado”, “magro”, por lo tanto su propósito es definir procesos “flexibles”, “delgados” y “versátiles” que garanticen la reducción de cualquier clase de desperdicio y mejoren el nivel de satisfacción del cliente. Por su parte, Six Sigma fue desarrollado e implementado en Motorola en los 80 por los ingenieros Mikel Harry y Bill Smith, como una estrategia de negocios y mejora de la calidad, posteriormente se popularizó luego de su implementación en General Electric durante los 90. Se trata de una filosofía y técnica de administración que busca desarrollar una cultura de perfección en los productos a través del aseguramiento de un estándar de calidad[12]. La metodología resultante de la unión de las dos aproximaciones sostiene que mediante un proceso de mejoramiento sistemático y continuado, es factible lograr procesos sin desperdicios cuyos productos, servicios y resultados se ajusten a los más altos estándares de calidad[13].

Los resultados obtenidos de la aplicación de Process Quality Management (PQM) y Lean Six Sigma usualmente se concretan mediante la implementación de las bases conceptuales de la metodología de Gestión del Conocimiento[14], el objetivo de esta etapa con consiste en organizar y comunicar el conocimiento tácito y explícito generado durante el mejoramiento. De acuerdo a los estándares europeos este propósito se logra mediante el desarrollo sistemático de los siguientes pasos:

Identificar el conocimiento

Crear el conocimiento

Almacenar el conocimiento

Compartir el conocimiento

Utilizar el conocimiento

1.2 Herramientas Complementarias del Delivery System

El análisis basado en la mezcla entre Mapa de Entrega y la Ingeniería de Procesos, permite en la mayoría de los casos identificar problemas generales, pero casi nunca permite aproximarse de manera precisa a sus causas. En este sentido el DS utiliza además herramientas complementarias asociadas a la teoría de medición de la satisfacción de los clientes[15] como “Mystery Shopping” y “Customer Journey Mapping”. Estas metodologías permiten que dentro del análisis se afronte la comprensión de los problemas, desde la perspectiva de los beneficiarios de la intervención pública y de los clientes intermedios del proceso de entrega. Para comprender el alcance de estas aproximaciones conviene hacer una breve descripción de sus principales características.

1.2.3 Mystery Shopping

La práctica del Mystery Shopping, se describe como el acto en el que un investigador debidamente preparado (Mystery Shopper) sé hacer pasar por un usuario, con el fin de experimentar y evaluar la calidad del servicio que la intervención “entrega” a sus beneficiarios.[16] De acuerdo con Williams y Mullin (2008) esta metodología presenta dos modalidades:

Covert: cuando la persona que se expone a los puntos de contacto de la intervención en ningún momento se identifica como un usuario oculto.

Overt: cuando al final del desarrollo del proceso de uso de los canales de la intervención el usuario oculto se identifica.

El objetivo de esta aproximación es documentar y estudiar de manera detallada la experiencia de los usuarios al aproximarse a los diferentes puntos de contacto de la intervención y comparar los resultados con los esperados por el gerente público. En este sentido, para que el ejercicio sea exitoso el Mystery Shopper conocer perfectamente a los usuarios y su mapa de necesidades y expectativas. La documentación del proceso generalmente se hace mediante una mezcla balanceada de videos, grabaciones y bitácoras escritas.

1.2.4 Ruta del beneficiario

Un mapa de ruta del beneficiario -Customer Journey Mapping- (CJM) es una herramienta que se apoya en representaciones gráficas para explorar sistemáticamente las interacciones de un usuario con una intervención y su percepción a lo largo de todo el ciclo de vida en la adquisición de un bien o servicio (público o privado)[17]. El objetivo principal del CJM es identificar la experiencia del cliente al interactuar con los puntos de contacto de la intervención y analizar la forma en que esta relación afecta sus niveles de bienestar[18]. La información generada por este ejercicio se puede utilizar para diseñar una experiencia óptima que cumpla enteramente con las expectativas de los clientes y es un insumo fundamental para realizar un ejercicio eficaz de Mystery Shopping.

De acuerdo con Hetal, J. (2009) y Arne V. O. (2010), el proceso de construcción del Customer Journey Map se ajusta a los siguientes pasos:

I. Identificación de las partes interesadas.

II. Identificación del cliente y los resultados o salidas que el cliente está tratando de lograr.

III. Identificación de todas las acciones que el cliente tiene que tomar para llegar a los resultados.

IV. Caracterización de todos los canales y puntos de contacto con los clientes.

V. Identificación de los momentos en los cuales el cliente se encuentra en puntos de contacto y haciendo uso de los canales más importantes.

VI. Identificación de lo que entrega cada servicio y Who is directly responsible for it (eg front office personal)?quien del directamente responsable.

VII. Evaluación de la experiencia del cliente en los puntos de contacto e identificación de oportunidades de mejora.

1.3 Soporte Institucional del Delivery System

Para que cualquier sistema pueda desplegarse, es necesario que cuente con un arreglo institucional que lo soporte. Barber (2008) ha denominado “Delivery Unit” a esta estructura funcional representativa del Delivery System. El objetivo central de esta unidad de entrega es difundir en el gobierno los objetivos, las metodologías y el enfoque cultural del DS, prestar el soporte necesario a todos los interesados cuando se considere pertinente y servir de catalizador para que se desarrollen los procesos de mejora requeridos. Dentro del modelo, esta instancia se concibe como pequeña en tamaño y altamente especializada en Gestión Pública e Investigación de Operaciones. Su papel está lineado por lo que en George, Rowlands, Price y Maxey (2005) se define como Equipos de Mejora. En esencia su papel consiste en identificar las intervenciones críticas en el marco de los objetivos del gobierno que no están logrando los resultados y los impactos esperados, para proceder a intervenirlas. Su gestión en cada caso inicia con el mapeo del plan de entrega de sus bienes y servicios, continua con el estudio pormenorizado de los eslabones rotos dentro de su estructura, la formulación de planes de mejora viables, la supervisión y facilitación de su implementación y el control de la sensibilidad del proceso a los cambios implementados, es decir, debe verificar si los ajustes realizados mejoraron la efectividad de la intervención.

[1] Barber, M. (2008). Instruction to Deliver. London: Methuen Publishing Ltd.

[2]Weiss, Carol. (1972). Evaluation Research: Methods of Assessing Program Effectiveness. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Weiss, Carol. (1995). "Nothing as Practical as Good Theory: Exploring Theory-based Evaluation for Comprehensive Community Initiatives for Children and Families." In New Approaches to Evaluating Community Initiatives: Concepts, Methods, and Contexts, ed. James Connell et al. Washington, DC: Aspen Institute.

Weiss, Carol. (1972). Evaluation Research: Methods of Assessing Program Effectiveness. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

[3] Rother, M; Shook, J. (1998). Learning to see: value stream mapping to add value an eliminate muda. Massachusetts, USA, Lean Enterprise Institute.

[4] ILPES. (2003). Gestión pública por resultados y programación plurianual. Santiago de Chile: Cepal

[5] Para información alterna sobre el particular véase P. Muller; B. Jobert. (1987). L'Etat en Action: Politiques Publiques et Corporatismes, París.

[6] Ardila, A. (2010). La convergencia metodológica en la aproximación a las diferentes fases del ciclo de las

políticas públicas. Boletín política pública hoy pp. 12-13. Bogotá, Colombia; Departamento Nacional de

Planeación.

[7] Juran, Joseph M. Godfrey, A. Blanton. (1999). Juran's Quality Handbook (5th Edition), Section Six. McGraw-Hill Professional Publishing.

[8] En la actualidad esta metodología está siendo aplicada con éxito por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos de América en casos como la producción de semiconductores (versión para manufactura) y en el proceso de modernización del Ejército (versión para servicios). Para ampliar la información sobre este tema se sugiere consultar el siguiente vínculo http://www.armyobt.army.mil/index.html

[9] Su nombre original es DMAIC: Define Measure, Analyze, Improve and Control.

[10] Taiichi, Ohno. (1995). Toyota Production System: Beyond Large-scale Production, Productivity Press Inc.

[11] Womack, James; Jones, Daniel; Roos, Daniel. (1991). The Machine That Changed the World: The Story of Lean Production, Harper Business, 2003.

[12] Barba, E; Boix; F; Cuatrecasas, L. (2000). Seis Sigma: una iniciativa de calidad total. Barcelona; Gestión 2000.

[13] Para conocer la metodología propuesta desde una perspectiva desde el sector público, se recomienda revisar Janse, M; Stoner, J. (2009). A leaner public sector. McKinsey Quarterly No. 4.

[14] European Guide to good Practice in Knowledge Management. European committee for standardization (ECE), Dublin 2004.

[15] Zeithaml V, y Bitner M. (2002). Marketing de Servicios: un enfoque de integración del cliente a la empresa. Segunda Edición. Mc Graw Hill. México.

[16] Institute, I. S. (2002). La medición de la satisfacción del cliente. International Service Institute.

[17] Hetal, J. (2009). Customer Journey Mapping:The Road to Success. Cognizant:Passion for building stronger bussiness.

[18] Güngör, H. (2006). Issues in Customer Contacts: Sales and Emotions. European Financial Management & Marketing Association.